Si les traités fondateurs de la Communauté européenne portaient sur l'énergie (CECA en 1951, Euratom en 1957), la plupart de leurs dispositions n'ont pas été suivies d'effet. Par la suite, l'Europe n'a été à l'origine d'aucune initiative majeure dans ce domaine.
A l'approche du sommet de Copenhague sur le changement climatique de décembre prochain (dont l'objectif est de parvenir à un accord international prenant le relais du traité de Kyoto, qui arrive à expiration en 2012), il est impératif que l'Union européenne s'affirme comme un acteur de premier plan dans le but d'aboutir à un accord ambitieux. Pour ce faire, elle doit commencer par montrer l'exemple.
1. Longtemps absente de la construction européenne, l'énergie est aujourd'hui une priorité stratégique pour l'Union européenne
1.1. Constat : l'énergie a été jusqu'à présent la grande oubliée de la construction européenne
L'action de la CECA a surtout consisté à accompagner le déclin de l'industrie charbonnière européenne. La CECA peut cependant être créditée d'avoir réussi à reconstruire une industrie sidérurgique européenne déclinante après avoir dû gérer les crises successives de l'acier. Quant à l'Euratom, il a surtout permis la mise en place d'une agence d'approvisionnement et l'adoption de normes rigoureuses de radioprotection mais a échoué à faire de l'énergie nucléaire une source d'énergie majeure en Europe (principalement à cause des catastrophes de Three Mile Island et de Tchernobyl, qui ont convaincu les gouvernements des Etats membres de se détourner du nucléaire).
Par la suite, l'énergie n'est demeurée qu'un sujet d'intérêt secondaire pour l'Europe. Elle a surtout été traitée jusqu'à présent sous l'angle de la libéralisation du marché intérieur. Or l'énergie, parce qu'elle touche au domaine de la défense nationale et influe sur nos modes de vie et notre environnement, ne peut être considérée comme un bien comme les autres soumis aux mêmes règles de mise en concurrence que d'autres secteurs.
Il a fallu attendre 2004 et le début de la flambée des prix des matières premières pour que l'Europe prenne véritablement conscience de l'épuisement des ressources fossiles et de son degré de dépendance énergétique. Les initiatives européennes en matière énergétique n'ont ainsi commencé à fleurir qu'à l'orée du XXIème siècle (« livres verts » de 2000 et 2006, sommet de Hampton Court de 2005, mémorandum français de 2006) pour aboutir à la « revue stratégique » de la Commission en date du 10 janvier 2007.
1.2. L'établissement d'une politique énergétique européenne est aujourd'hui une priorité stratégique
1.2.1. Justification de la nécessité d'une politique commune spécifique
L'élaboration d'une politique énergétique européenne est aujourd'hui rendue pressante par des contraintes tant externes qu'internes à l'UE :
L'absence de politique énergétique européenne est à la fois la conséquence et la cause de la faiblesse de l'UE sur la scène internationale. Alors que la politique énergétique est un pilier essentiel de toute grande puissance, l'absence d'une politique étrangère européenne constitue un véritable frein au développement de toute politique énergétique commune et, a contrario, une politique étrangère européenne qui ne comprendrait pas un volet énergétique cohérent et ambitieux demeurerait embryonnaire.
Au plan intérieur, l'Europe ne peut réduire sa dépendance énergétique ni limiter ses émissions de CO2 sans se préoccuper des choix des Etats membres en matière de composition de leur bouquet énergétique. Une concertation a minima des Etats membres en la matière est d'autant plus justifiée que ces choix ont des répercussions hors des frontières des Etats.
1.2.2. Objectifs et principes d'action de la politique énergétique européenne
La revue stratégique » de la Commission de 2007 comporte un paquet de mesures visant à mettre en place une nouvelle politique énergétique pour l'Europe dans le but d'atteindre trois objectifs identifiés dans le Livre Vert :
Renforcement de la sécurité énergétique : alors que 50% de l'énergie de l'UE est aujourd'hui importée (contre 30% pour l'Amérique du Nord), ce chiffre devrait être porté à 70-75% d'ici à 2030. Même avec le développement massif des énergies renouvelables, on estime que ce taux ne pourrait pas être ramené à moins de 65%. Si l'autonomie totale reste une utopie, l'UE doit cependant veiller à mieux diversifier ses sources d'énergie et ses zones d'importation et mieux maîtriser sa consommation.
Lutte contre le changement climatique : l'UE doit impérativement se doter d'un bouquet énergétique cohérent avec ses objectifs environnementaux.
Préservation et accroissement de la compétitivité de l'UE : toute politique énergétique doit permettre d'enrayer l'érosion de la compétitivité des entreprises européennes causée par la hausse des prix de l'énergie.
Quatre objectifs chiffrés ont par ailleurs été fixés par la Commission dans sa revue stratégique à l'horizon 2020 :
(i) Réduire de 20% la consommation énergétique estimée ;
(ii) Réduire d'au moins 20% les émissions de gaz à effet de serre ;
(iii) Accroître de 20% la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale ;
(iv) Porter à au moins 10% la part des biocarburants dans la consommation totale d'essence et de diesel (sous réserve de disponibilité sur le marché des biocarburants durables de deuxième génération provenant de cultures non alimentaires).
Quatre principes d'action doivent présider à la mise en place d'une politique énergétique européenne :
(i) Solidarité : la politique énergétique doit veiller à instaurer une solidarité géographique entre les Etats membres et démographique entre les générations ;
(ii) Cohérence : les trois objectifs mentionnés ci-dessus doivent être poursuivis simultanément sans que l'accomplissement de l'un nuise à celui des autres ;
(iii) Subsidiarité : l'action au niveau européen doit être privilégiée si elle s'avère plus efficace qu'à l'échelon national, ce qui dans le secteur de l'énergie suppose notamment que les Etats membres consentent à se défaire de leur compétence exclusive en matière de fixation de leurs bouquet énergétique ;
(iv) Effectivité : l'UE doit se voir dotée de moyens suffisants pour réaliser les objectifs qu'elle s'est fixés. Au plan interne, d'une part, cela signifie qu'elle doit disposer des compétences et des organes appropriés pour engager des actions dans le domaine de l'énergie. Au plan externe, d'autre part, cela suppose l'élaboration préalable d'une politique extérieure crédible de l'Union permettant à celle-ci d'être en mesure de défendre ses intérêts énergétiques sur la scène internationale.
2. Les propositions de Génération France pour une politique énergétique européenne
Proposition n°1 :
Fixer des objectifs contraignants aux Etats membres en matière de sources
d'énergie non carbonées
33% des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l'UE sont causées par la production d'énergie. Pour parvenir à réduire significativement les émissions de GES, il est indispensable que chaque Etat membre se voie assigner des objectifs précis et contraignants en matière d'utilisation de sources d'énergie non émettrices de CO2. La réalisation des ces objectifs passe par un recours accru aux énergies renouvelables (éolien, solaire, hydraulique), mais aussi à l'énergie nucléaire et aux technologies de capture et de stockage de CO2.
Ces objectifs restent à fixer et feront bien évidemment l'objet de tractations politiques. D'un strict point de vue scientifique, selon un rapport de l'Institut Montaigne, la part des sources d'énergie non carbonées dans la consommation totale d'énergie devrait être au minimum de 50% en 2050. Cela suppose que dès 2030, 50% de l'électricité produite en Europe provienne de sources non carbonées. Cet objectif global pour l'UE devrait ensuite être décliné au niveau de chaque Etat membre et couvrir toutes les formes de consommation d'énergie.
Proposition n° 2 : Développer une Europe à géométrie variable avec des Etats membres qui décideraient de constituer une politique énergétique européenne
A traités constants, seul un certain degré de flexibilité permet de dépasser les contraintes liées à la prise de décision à l'unanimité, requise pour bon nombre des décisions conduisant à l'élaboration d'une politique énergétique européenne. Pour autant, le système actuel des « coopérations renforcées » (art. 40 du TUE) est soumis à des conditions trop lourdes pour constituer un cadre juridique adéquat. C'est pourquoi il est nécessaire d'autoriser la constitution de groupes pionniers d'Etats membres désireux d'engager ensemble une réflexion et des actions communes sur le fondement d'objectifs clairement définis. L'avantage d'un tel système est de permettre aux Etats les plus en pointe en matière énergétique d'avancer plus rapidement, tout en permettant aux autres de les rejoindre à l'avenir, voire à terme d'inscrire les politiques poursuivies dans le cadre des institutions de l'UE.
Proposition n°3 : Créer une Autorité Européenne de l'Energie
Le maintien de la compétence exclusive des Etats en matière de composition de leur bouquet énergétique est très difficilement compatible avec une politique ambitieuse de réduction des gaz à effets de serre (GES). Les impacts environnementaux des choix énergétiques des Etats membres dépassent les seules frontières nationales et justifient donc la mise en place au niveau européen d'une instance destinée à l'élaboration d'une action commune ou tout du moins à la coordination des actions des Etats membres.
Nous proposons que soit créée une Autorité Européenne de l'Energie, indépendante de la Commission et libérée des contingences politiques de court terme.
Proposition n°4 : Favoriser la constitution de champions énergétiques européens par un assouplissement de la politique de la concurrence
L'Europe ne peut rester à l'écart du mouvement actuel de concentration des opérateurs du secteur observé partout dans le monde. Face à la montée en puissance de puissants conglomérats énergétiques soutenus par des Etats (comme c'est le cas de la Russie avec Gazprom), l'UE ne peut prendre le risque d'empêcher la formation de grands groupes européens, laquelle est nécessaire pour faire face à la concurrence internationale. Cela suppose de mettre la politique de la concurrence au service de la politique énergétique en autorisant une lecture souple des dispositions des traités en matière de politique anti-concentrations pour permettre la constitution de champions européens.
Proposition n°5 : Poser les fondations d'une véritable politique gazière européenne
L'Europe importe aujourd'hui 50% du gaz qu'elle consomme et ce pourcentage ne cesse d'augmenter sous l'effet de la baisse de la production européenne. Pour autant, cette dépendance accrue n'a pas pour l'heure donné lieu à l'élaboration d'une politique gazière cohérente, comme l'a montré la crise du gaz de l'hiver dernier. L'Union européenne pâtit actuellement de ce qu'elle intervient en ordre dispersé sur le marché du gaz et les acheteurs européens se retrouvent donc en position de faiblesse dans les négociations avec leurs fournisseurs, en particulier avec la Russie.
Les fondations d'une politique gazière européenne reposerait sur les deux piliers suivants :
- Permettre la signature de contrats de long terme
- Renforcer le pouvoir de négociation de l'UE par la mise en place d'une Centrale d'achat européenne du gaz
Proposition n°6 : Conduire une politique étrangère active au niveau européen pour mieux défendre les intérêts énergétiques de l'Union
L'énergie est un levier diplomatique essentiel pour bon nombre de pays riches en ressources (Russie, Iran, Venezuela, etc.). Face aux stratégies des pays fournisseurs, l'Europe se doit de parler d'une seule voix sur la scène internationale pour sécuriser ses approvisionnements énergétiques et préserver ainsi sa puissance industrielle et économique. L'approfondissement de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) constitue par conséquent la condition sine qua non à la définition d'une « diplomatie énergétique » européenne.
L'affirmation diplomatique de l'Union en matière énergétique passerait par les actions suivantes :
- L'UE devrait exercer des pressions directes sur les grands pays consommateurs d'énergie (Etats-Unis, Chine, Inde) pour les conduire à prendre toute leur part dans la lutte contre le réchauffement climatique. En l'absence de résultat, l'Union pourrait appliquer une « taxe anti-dumping environnemental » permettant sinon d'inciter les pays qui ne respecteraient pas les règles de Kyoto à s'y soumettre, du moins à rétablir la compétitivité des entreprises européennes vis-à-vis de leurs concurrentes issues de pays pratiquant un tel dumping.
- Mettre en place une concertation entre les Etats membres et les opérateurs privés européens permettant de définir une stratégie commune vis-à-vis des pays fournisseurs.
- Imposer une coordination européenne préalable à toute négociation bilatérale au niveau gouvernemental avec les pays producteurs, en particulier la Russie, et en l'absence de résultat adopter des mesures permettant de restreindre l'accès des entreprises des pays producteurs « non coopératifs » au marché européen.
- Faire du G20, qui a l'avantage de réunir les grands pays producteurs et les grands pays consommateurs, une instance privilégiée de concertation sur les questions d'énergie.